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El polvorín

Uruguay: Contratos de inversión extranjera. Transparencia de la intransparencia

31 Mayo 2011 , Escrito por El polvorín Etiquetado en #Politica

La firma en ceremonia pública de un contrato de inversión entre el gobierno uruguayo y la empresa internacional Montes del Plata fue sólo la fachada de un compromiso que pretende sustraerse del dominio ciudadano pero, de confirmarse los trascendidos en la prensa, estaríamos ante una renuncia sin precedentes de la soberanía del país, así como de sus normas de protección social y ambiental.

El 18 de enero pasado, fue firmado el contrato de inversión entre el gobierno uruguayo y la empresa Montes del Plata, una asociación del grupo sueco Stora Enso y el chileno Arauco, para la construcción y operación de una planta de producción de celulosa en el departamento de Colonia. El secretario de la Presidencia, Alberto Breccia, puso la firma en nombre del gobierno y explicó a la prensa el motivo de la ceremonia.

Breccia dijo que "se llegó a este acuerdo luego de un largo proceso de negociación que llevó nueve meses" y explicó "que este tipo de emprendimientos requiere una normativa especial". Agregó que "se tomaron todos los recaudos" para garantizar el cuidado del medio ambiente y la calidad de vida de los uruguayos. Por último, destacó que el hecho ratificaba "la política del gobierno en materia de inversiones extranjeras".

Tan calificado esfuerzo y loables fines justificaban, sin duda, la ceremonia y el festejo, con la condición de que la población pudiera conocer el contenido del contrato. Pero he aquí que, pese a los esfuerzos de algunos ciudadanos -tales como el fiscal Enrique Viana y el periodista firmante de esta nota-, ni a través de la Justicia ni de una solicitud legal de acceso a la información pública es posible ver el documento.

"Deniégase (...) el acceso a la información relativa al contrato firmado el 18 de enero de 2011 entre el gobierno uruguayo y las empresas Eufores S.A., Stora Enso Uruguay S.A., Forestal Conosur S.A., El Asparragal Asociación Agraria de Responsabilidad Limitada, Zona Franca Punta Pereira S.A., Celulosa y Energía Punta Pereira S.A. y Terminal Logística e Industrial de M'Bopicuá S.A., todas ellas identificadas como "Montes del Plata", en razón del carácter confidencial del referido contrato", reza la resolución firmada por el presidente José Mujica y ocho ministros.

Viana recibió la misma respuesta. Veremos a continuación cuáles son los fundamentos de esa resolución y las implicaciones para el fiscal de tal procedimiento. Paralelamente, el semanario Búsqueda publicó el 12 de mayo último, reservándose sus fuentes, unos fragmentos del referido documento. Dada la importancia de las citas y que esa versión no ha sido desmentida, incluiremos una valoración de su contenido.

La ley y la trampa

La negación del acceso al contrato se fundamenta en un artículo de la Ley Nº 18.831 de Derecho de Acceso a la Información Pública, en nombre de la cual se hizo la solicitud. El artículo 8 de esta ley establece que "Las excepciones a la información pública serán de interpretación estricta y comprenderán aquellas definidas como secretas por la ley y las que se definan seguidamente como de carácter reservado y confidencial".

Hasta aquí puede parecer razonable la reserva, pero cuando se va a la definición de lo que se debe considerar información confidencial, el artículo 10, establece:

"I) Aquella entregada en tal carácter a los sujetos obligados, siempre que:

A) Refiera al patrimonio de la persona.

B) Comprenda hechos o actos de carácter económico, contable, jurídico o administrativo, relativos a una persona física o jurídica, que pudiera ser útil para un competidor.

C) Esté amparada por una cláusula contractual de confidencialidad.

II) Los datos personales que requieran previo consentimiento informado."

El dicho popular 'hecha la ley, hecha la trampa' advierte a la sociedad sobre la necesidad de vigilar a los tramposos. Pero aquí la trampa está en la misma ley que, por una parte, se propone "promover la transparencia de la función administrativa de todo organismo público, sea o no estatal, y garantizar el derecho fundamental de las personas al acceso a la información pública" y, por la otra, posee un mecanismo que la anula.

En efecto, el amparo por una cláusula de confidencialidad del inciso C queda en manos de los firmantes del contrato y, como se ve por los otros incisos, no se trata de defender un patrimonio o los datos de una persona ni el secreto comercial. Se trata simplemente de salvaguardar un secreto que las partes se reservan por si y ante sí, vedando en ese mismo acto todo control externo. Es decir, legitima la posible arbitrariedad.

Así nos enteramos que el numeral 5º del contrato entre el gobierno y Montes del Plata estableció que "se consideraban confidenciales, tanto el contenido del convenio, como todas las informaciones adicionales presentadas por el co-contratante" y que las partes firmantes "se obligaron a no divulgar ni total, ni parcialmente, ninguna información que se relacione con dicho convenio, salvo de común acuerdo expreso".

Por lo tanto, debemos creer que el señor Breccia, el presidente y los ministros firmantes consiguieron salvaguardar nuestros intereses tras una ardua negociación con la empresa de marras. Los uruguayos deberíamos agradecer y dar loas al Señor, sin preocuparnos por el procedimiento tan poco republicano o democrático. Lamentablemente, algunos espíritus incrédulos y las indiscreciones públicas no nos lo permiten.

Legalidad del contrato

En una nueva acción ante la Justicia, el fiscal Enrique Viana afirma que, con la negativa de acceso a la información solicitada, "se hace evidente la antijuridicidad del contrato de inversión en cuestión; ilicitud, que explica su aducida confidencialidad; secretismo, significativamente demostrativo de opacidad por actuaciones que lesionan los conceptos de Soberanía y de República y el principio de igualdad ante la ley".

De acuerdo con la información de la Presidencia, en dicho contrato se define el marco legal aplicable al proyecto de inversión, el plazo para su presentación, las obligaciones de las partes, las eventuales contrapartidas especiales, el plazo para su cumplimiento y el alcance de los beneficios especiales a otorgar. Para el fiscal, estos contratos son contrarios al orden constitucional y, por lo tanto, ilícitos y nulos.

Viana fundamenta su afirmación en que "en el derecho constitucional contemporáneo "nadie" -ni particulares, ni órganos de poder- pueden hacer prevalecer su voluntad contraria al orden público. La constitución -el "derecho de la constitución"- es "derecho" público, y es de orden público, todo lo cual significó en la concepción romanista, derecho imperativo y forzoso, no dispensable ni derogable por nadie".

Para el fiscal, la inconstitucionalidad deviene del intento de establecer una norma por encima del orden público ambiental estampado en la Ley Fundamental. Y agrega que "toda actuación funcional que se sumerja por debajo de los umbrales de tutela jurídica ambiental, que se ha dado la Nación, es repudiable, deviene antijurídica" y habilita al Ministerio Público y a la Justicia a actuar para restaurar el orden público.

En la medida que la Constitución uruguaya asigna a la Administración Pública el deber fundamental de protección del medio ambiente, el Poder Ejecutivo no puede ser juez y parte frente a Montes del Plata, como se convierte al firmar un acuerdo con la empresa responsable del emprendimiento, reforzado por el secreto del mismo, que lo inhibe aún más para ejercer la imparcialidad u objetividad necesaria para fiscalizarla.

Estos contratos, afirma Viana, son "un sucedáneo de los Tratados de Inversión, que, de por sí, habilitan la renuncia de Soberanía y la cesión de la jurisdicción y de la potestad normativa, para el otorgamiento de estatutos de privilegio o de islas normativas" en favor de empresas trasnacionales, contrariando el principio de igualdad de las personas ante la ley y vulnerando los conceptos de República y de Estado independiente.

Implicaciones múltiples

La intransparencia del procedimiento utilizado y la ausencia de un desmentido oficial de lo trascendido públicamente en torno a un tema de esta envergadura, habilitan a plantear adicionalmente -es decir, más allá de los cuestionamientos jurídicos ya referidos- las mayores interrogantes que se abren ante un acto justificado por el fin de "dar certeza y previsibilidad" a la política del gobierno en materia de inversiones extranjeras.

La primera que surge y se refuerza con la revelación de Búsqueda, nada inocente y con todo derecho, es que ninguna empresa extranjera que venga a instalarse o se encuentre en el país va a aceptar beneficios inferiores. Con mucho más derecho aún, tampoco se justificaría dejar al margen de esta "normativa" a las empresas nacionales. Si no fuera así, ¿adónde quedaría la mentada equidad y seguridad jurídica del Uruguay?

Con respecto a las fuentes de trabajo que justifican habitualmente a estas inversiones, la segunda interrogante es cuál será la posición de las organizaciones sindicales ante unas cláusulas que violarían derechos establecidos por ley, tales como el porcentaje de mano de obra nacional en zonas francas, así como las reiteradas referencias a medidas para garantizar las condiciones económicas o de rentabilidad del emprendimiento.

En este sentido, las disposiciones del contrato de inversión irían más lejos aún de las contenidas, por ejemplo, en el Tratado de Inversiones firmado con Finlandia en 2002, donde el artículo 6 referido a la Compensación por Pérdidas de la inversión incluyó aquellas ocasionadas "por causa de guerra u otros conflictos armados, estado de emergencia nacional, revuelta, insurrección o manifestaciones" (sic).

En este nuevo acuerdo, el medio ambiente sigue siendo invocado con frases elocuentes, que se desvirtuarían de inmediato con los compromisos asumidos por el gobierno para garantizar la rentabilidad de la inversión. Citando al fiscal Viana, sería "una asociación, no clandestina, y por dicha razón, sólo en apariencia legítima, pero absolutamente contraria al deber fundamental de protección del medio ambiente".

Recuadro: La Chancha y los Cuatro Reales

Así titula el Grupo Guayubira un análisis de los comentarios de Búsqueda y de las citas textuales atribuidas al documento confidencial, del cual presentamos un resumen:

1. Beneficios tributarios. La planta industrial y el puerto operarán bajo el régimen de zona franca y con los beneficios de la ley de inversiones. Además, las plantaciones y faenas asociadas de manejo, cosecha y transporte, reciben todos los beneficios de la ley forestal vigente. En cuanto a la zona franca, según el documento, la empresa podría solicitar la ampliación de la superficie para aumentar su capacidad de producción o incorporar industrias conexas, hasta el doble de la superficie otorgada (361 hectáreas). Por si fuera poco, dice Guayubira, el Poder Ejecutivo se comprometió a autorizar a Montes del Plata a emplear un porcentaje mayor de personal extranjero que, según la Ley de Zonas Francas, es de hasta un máximo del 25% de la plantilla.

2. Rentabilidad blindada. Si hubiera "cambios significativos en el régimen tributario o en materia de permisos y autorizaciones que afectaran negativamente las condiciones económicas del proyecto", el gobierno y la empresa "revisarán los beneficios especiales que se otorguen en el marco de la ley de inversiones para compensar" los eventuales perjuicios. (Con comillas las que serían citas textuales del contrato.)

3. Reclasificación de suelos. De acuerdo con Búsqueda, el gobierno y Montes del Plata acordaron hacer los “los mejores esfuerzos para encontrar soluciones alternativas para lograr una superficie forestable de 100.000 hectáreas, con posibilidad de ser plantadas dentro del radio de 200 kilómetros de Punta Pereira”. Entre tales esfuerzos se menciona un estudio de la Dirección de Recursos Naturales Renovables (RENARE) del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) "que permitirá el enriquecimiento de la cartografía de suelos y una subdivisión de los categorizados como 5.02b”.

"Hasta ahora no se había logrado por parte del movimiento ambiental y por sectores académicos -afirma el Grupo Guayubira-, que el Poder Ejecutivo revisara la definición y extensión de los suelos de aptitud forestal por argumentos de interés público, como otros criterios técnicos adicionales al tipo de suelos que se habían utilizado tradicionalmente, incluyendo características del ecosistema y de los otros recursos naturales, sus relaciones con el ciclo hidrológico, etc. Pero, por los intereses de una empresa –que ya maneja más de 200.000 hectáreas en propiedad y otras formas de tenencia– rápidamente se pone a trabajar al MGAP, y se obliga a plazos terminantes para cumplir el condicionamiento establecido."

De este capítulo se derivaría el compromiso de ampliar, a solicitud de la empresa, los suelos categorizados de aptitud forestal, sin tomar en cuenta a la población local y su gobierno. El Intendente de Colonia, Walter Zimmer, que había dicho "es un asesinato forestar en esta parte del país”, el 18 de enero se mostró feliz.

4. La ley de seguridad fronteriza. El contrato establecería asimismo la realización de "un análisis de los eventuales impactos del proyecto de ley de seguridad fronteriza y en caso que dicha norma establezca restricciones a la actividad de esa empresa, ambas partes buscarán en forma conjunta las alternativas que permitan evitar perjuicios a ese proyecto de inversión". Esa iniciativa propone fijar una franja de 20 kilómetros de distancia de las fronteras seca y fluvial del país con los países vecinos, en la que los propietarios de los campos no podrán ser ciudadanos extranjeros.

5. El Instituto de Colonización. El gobierno habría asumido además el compromiso de que el Instituto de Colonización no ejercerá la opción de compra de las tierras que serán transferidas por las empresas Eufores y El Esparragal –vinculadas a Ence– a Montes del Plata, en la medida que se manejen ‘valores de mercado’.

6. Más beneficios aún. El MGAP había autorizado a El Esparragal S.A. a ser titular del derecho de propiedad de inmuebles rurales. Por el contrato de inversión, el gobierno se habría comprometido ahora a exonerar del Impuesto al Patrimonio a las explotaciones agropecuarias de sociedades vinculadas a esa empresa, cuyos accionistas son personas jurídicas autorizadas expresamente a ser tenedoras de inmuebles rurales, otorgándole el mismo tratamiento que a las sociedades cuyos accionistas son personas físicas. Según la versión de Búsqueda, "el gobierno aceptará como válidas esas autorizaciones para las compras futuras de tierras necesarias para el proyecto de Montes del Plata”. www.ecoportal.net

Víctor L. Bacchetta – Uruguay

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